东方早报|孙斌栋:构建上海多中心城市新格局

日期:2020-05-08编辑作者:星座

  与中国多数大城市一样,单中心蔓延和人口高度集聚于中心城区是上海城市空间体系最突出的特征。中心城区与郊区城镇间规模级差悬殊,中心城区常住人口超过1000万,而市域内第二等级的城市规模仅仅是20万-50万人口,呈现中间“塌陷”的状态。单中心“摊大饼”式的集中发展和人口高度集聚,导致中心城区交通拥堵严峻、环境污染集中、房价飞涨等诸多弊端,严重影响了城市的健康良性发展,与现代化国际大都市和全球城市的建设目标定位相差甚远。而且,环境质量下降也降低了对高端人才的吸引力,不利于上海市创新中心建设以及创新驱动、转型发展的战略实施。

  (1)非核心功能疏解不仅旨在缓解拥挤压力,也是促进上海功能提升和全球科创中心建设的重大机遇,而这需要多中心空间结构的支撑。

  《国家新型城镇化规划》提出,要“优化城镇规模结构,增强中心城市辐射带动功能,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一战略要求其实指出了缓解大城市病的一个重要思路,即跨出中心城区的范围,从区域尺度来构建合理的多中心空间体系。这不仅有利于缓解中心城区压力,塑造高效宜居的城市形态,更有助于打造上海未来全球城市的空间支撑。

(2)上海多中心建设在前期应聚焦1个副中心城市,避免资源分散而形成不了足够大的规模和足够强的功能。

上海城市空间发展目标:多中心体系构建

(3)主中心和副中心应拥有相同能级,副中心可考虑具有全球科创中心和行政、医疗服务中心职能,与中心城区的金融、贸易中心功能优势互补。

  上海向多中心转型是合理选择。未雨绸缪,早作部署,引导人口向中心城区外围的次中心城市疏散。

(4)上海要与长三角城市联动发展,构建多中心的全球城市区域,代表国家参与国际竞争。

  田园城市、卫星城、新城以及有机疏散理论,是历史上特大城市为了缓解中心城区拥挤所提倡的“多中心”发展理论。从伦敦、巴黎、东京、新加坡和香港等国际大都市的发展实践来看,特大城市从单中心向多中心转变是克服“单中心”蔓延弊端的发展趋势。Peter Hall领导的欧洲Polynet项目研究显示,多中心巨型城市区域内的城市之间具有功能上多中心的显著特点。而缘起美国南加州、预期与芝加哥学派齐名的洛杉矶学派则预言,洛杉矶大都市区的多中心发展现实或许反映了全球化背景下众多城市发展的趋势,是后现代大都市的典型。精明增长、新城市主义反对空间上的无序低密度蔓延,其潜在的含义也是鼓励区域内部多个中心的协同发展。美国从传统的低密度蔓延郊区化到今天洛杉矶学派对多中心结构的重视,在一定程度上意味着美国与欧洲在城市与区域空间发展理念上的殊途同归,这不得不引起我们的重视。

(5)要把副中心城市建设放到上海经济新增长点和全球科创中心建设的高度上加以重视。功能疏解与多中心建设的成功离不开政府积极引导,政府主要是建设交通设施、搬迁公共部门和污染企业,低效益企业迁移主要依靠市场力量,体制创新与政策聚焦是成功的保障。

  紧凑城市是应该提倡的,但不能拥挤。对于特大城市来讲,多中心结构较单中心在交通、生态、住房、经济等各方面绩效上都是更为合理的选择。一个职住均衡的多中心结构,外围居民可以就近在次中心就业,流向主中心的通勤交通也会得到分流而使拥堵缓解。交通效率的提高使多中心结构城市的汽车尾气污染减少,居民也更容易到达邻近的生态开放空间,更有利于城市防灾,热岛效应也更小。多中心结构的城市,会降低对单一主中心的地价需求,其地租曲线由锯齿形折线构成,显然较同等人口规模的单中心城市低,从而有助于提高居民的住房可支付能力。在经济方面,随着单中心结构城市规模扩大,源于交通拥堵和地价上升所带来的企业成本及劳动者居住成本会逐渐高于聚集经济收益,产生城市发展的离心力,从而在更大的区域内形成多中心结构,获得最大化的收益。根据笔者团队基于全国地级及以上城市的大样本计量检验显示,多中心程度高的城市确实具有更低的平均通勤时间和平均地价、更好的能耗绩效以及更高的劳动生产率,从而支持了以上观点。

彩世界 1

  因而,上海向多中心转型是合理选择。未雨绸缪,早作部署,引导人口向中心城区外围的次中心城市疏散,势在必然。20世纪的上海城市空间发展主要体现为极化,即中心城区的集聚发展。进入21世纪以来,城市空间的拓展需要上海加快启动向郊区的扩散进程,形成城乡一体的多中心空间格局,上海将更加昭显效率、和谐、生态和富有活力。

彩世界,随着北京首都非核心功能疏解工作的推进,上海市委主要领导也提出了疏解特大城市非核心功能的重要任务。非核心功能的疏解,涉及为什么疏解、疏解什么以及向哪里疏解的问题,回答这些问题首先需要对上海的城市空间结构和功能分工有一个合理的规划。20世纪的上海发展主要体现为中心城区的繁荣繁华。进入21世纪,上海将形成城乡一体的多中心格局,全市区域都将昭显效率、生态和活力。

  新加坡规划署前负责人刘太格先生提出的“星座式城市结构”是理想的多中心城镇体系结构。基于上海实际情况,多中心体系中的各中心城市的规模可能不会均等,现实的选择是主次中心的空间网络格局。次中心城市不应是服务于上海某个行政区的地方中心城市,应该具有与中心城同样的服务能级,是疏解中心城区人口和功能的反磁力中心,等级上高于新城。其必要性在于,只有把次中心城市的服务能级提高到市一级,具备市一级的就业岗位、医疗设施、学校等,才能将吸引力扩大到全市域,才能有助于人口的集聚和中心城人口的疏解。中心城与次中心城市是综合服务功能和专项服务功能的关系。如果说原来的中心城区与新城是母子关系,中心城区与次中心城市则是兄弟关系。顺应全球化趋势、国家战略要求以及长三角一体化态势,未来的上海多中心体系必须放到更大的长三角城市群中去考虑,上海中心城区在长三角城镇体系中具有组织、协调的核心功能,次中心城市应定位为这一全球城市区域中的中心节点之一,承担重要的职责分工。

非核心功能疏解是促进功能升级和科创中心建设的重大机遇

多中心体系形成的关键:次中心城市崛起

上海早在1999年总体规划中就提出了多中心思路,当下只有下大决心,加大力度,才能避免起了个大早,赶了个晚集。

  新城的公共服务能级还与中心城存在较大差距,在社会文化事业方面,高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区,新城的医疗卫生事业和中小学教育事业落后于中心城区。

上海中心城区日益凸显的交通拥挤和环境问题迫切需要疏解非核心功能;但另一方面,上海的集聚经济优势还会源源不断地吸引人口涌入,科创中心建设还会增加新的功能,而且科创功能的提升需要多样化人力资本,同样离不开外来人口迁入。为了协调拥挤与发展的矛盾,即在缓解拥挤的同时确保发展与创新,通过疏解非核心功能、在市域范围内构建多中心格局是必然选择。这是因为,中心城区拥挤不是因为人太多了,而是人口分布过于集中所致,一半常住人口集聚在土地占十分之一的中心城区。

  上海多中心空间体系形成的关键是建成次中心城市,目前上海的次中心城市主要是以新城为基础来培育。从英国、法国、日本等发达国家和中国香港等发达地区大规模建设新城的社会经济背景来看,正是人均生产总值从几千美元到1万美元再到2万美元(2008年美元)的上升阶段。以往上海无论是建设卫星城还是发展新城,其效果不明显的原因之一就在于社会经济水平尚未达到这一阶段。上海在“十三五”乃至今后时间,正从1万美元向2万美元迈进,因而大规模建设新城的社会经济条件基本具备,次中心城市建设正当其时。

通过功能疏解和多中心构建,可以使人口和就业均衡布局,彻底减轻这一压力。同时,上海未来发展的聚焦点是建设全球科创中心,副中心建设将为科创功能提供新的空间载体。

  为了对当前上海城市空间结构做出客观判断,我们运用人口普查和经济普查数据对上海多中心结构演化进行了定量分析,结果显示,上海还是呈现了一定程度上的多中心化趋势,不过进展缓慢。不能否认,以目前上海新城的人口规模和能级,还难以承担次中心城市功能,对中心城人口吸引力还很有限。根据我们所开展的上海中心城区居民问卷调查,高达60%~70%的人没有意愿到新城居住和工作。其中的原因是多方面的,包括:1.新城功能定位偏低,即使是当初规划选定的三个重点新城,其规划建设也是从属于和服务于中心城区。2.新城产业支撑不足,主要是提供制造业岗位,服务能级和就业吸引力不够。调查显示,在不愿意到新城工作的人口中,31.5%的人认为新城的就业机会少,26.0%的人认为新城的职位和薪水比较低。3.新城与中心城之间缺乏高效便捷的交通联系。问卷调查显示,不愿意到新城工作或居住的人中,60%~70%的人认为新城与中心城交通联系不方便。4.新城的公共服务能级还与中心城存在较大差距,在社会文化事业方面,高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区,新城的医疗卫生事业和中小学教育事业落后于中心城区。问卷调查显示,购物不方便是中心城人口不愿意到新城居住的第二大原因;28.7%和20.1%的中心城被调查者是因为新城子女教育设施不理想和医疗条件差而不愿意到新城居住。5.尽管中心城区实施了“双增双减”,但中心城住宅建设量高居不下,为中心城带来了新的人口压力。6.新城开发和管理的体制滞后。目前在新城由区政府开发、市级机关分头管理的情况下,难以形成政策合力,难以实现资源和要素的规模集聚。

国家新型城镇化规划和“十三五”规划,都要求疏解超大城市中心城区的功能,北京已经开始建设通州副中心和实施非核心功能疏解,政策力度空前。上海早在1999年总体规划中就提出了多中心思路,当下只有下大决心,加大力度,才能避免起了个大早,赶了个晚集。

  除了以上问卷调查外,我们还对上海次中心发展影响因素进行了定量探索,结果显示,劳动力集聚、人力资本水平、路网密度、与高速公路以及CBD距离、产业结构等因素都与次中心发展显著相关,在政策因素方面,国家级开发区对于就业次中心的形成具有一定引导作用,但市级开发区、城市总体规划以及“1966”城镇体系规划对次中心的形成作用还有待加强,这进一步验证了问卷所得出的结论。

国际大都市实践提供了宝贵的经验

上海未来城市空间支撑体系的战略建议

对于上海来讲,外围市区都是合适的;副中心只有做到职住均衡才能真正发挥交通疏解作用。

  大虹桥项目和迪士尼项目都临近于增长边界(外环线),要谨慎操作,精心设计,防止成为新一轮的中心城区蔓延。

1.多中心战略是国际大都市的共同选择,也是欧美城市的殊途同归。多中心是城市规划的传统理念,欧洲提出的田园城市、卫星城、新城和多中心巨型城市区域理论都是这一理念的体现。伦敦、巴黎、新加坡和香港都通过新城建设缓解中心城的压力。美国的城市发展以郊区化分散为主要趋势,但近年来,美国理论界开始转向,洛杉矶学派提出多中心是后现代大都市区的鲜明特征,这意味着欧美在城市空间发展理念上的殊途同归,不得不引起我们的重视。

  由于区域之间在收入、就业机会以及基础教育、医疗设施等方面存在的差距,人口还会向上海中心城区继续集聚;而且,客观上城市发展需要各种阶层劳动力匹配,上海增强创新能力和建设科创中心需要宽容、多样化的氛围,这也需要外来人口流入和融合。但同时上海中心城区的承载力日益饱和,如何应对需要未雨绸缪。

2.功能疏解与多中心建设成功不易,离不开政府积极引导。单纯的市场机制只会使拥挤日趋严重,功能疏解和多中心构建实质上是政府对于市场失灵的纠正,涉及利益广,是一项系统工程,没有强力的政府引导难以成功。伦敦和巴黎的新城效果存在一定争议,原因在于行政引导作用发挥不够。后来的新加坡和香港吸取了西欧的经验,政府制定合理的规划并长期、严格地执行,新城建设取得较大成功。

  我们常常说上海人太多,其实主要是中心城人口拥挤,如果能够做到市域范围内的人口与就业合理布局,就会大大减轻这一压力。因而,全域范围内多中心结构的强化是应对未来人口增长可选择的空间策略方案。次中心城市的崛起与多中心结构的形成绝不是单纯的新城建设问题,这取决于人口从中心城市向次中心城市的成功迁移,涉及市场经济体制下的个人意愿。以往政策实施效果不尽如人意的重要原因就在于政策主观性强,对居民真实意愿考虑不周。未来上海的新城建设必须尊重市场经济规律,尊重个人和企业主体的选择,制定政策要从市场经济机制下的个人行为动机出发,因势利导;同时要注重从体制根源上,创新性地为城市区域空间优化扫清障碍。这些应当成为上海空间发展的指导思想。

3.政府主要是建设交通设施、搬迁公共部门和污染企业,其他企业迁移主要依靠市场力量。政府建设交通设施和使中心-外围的公共服务均等化,为功能疏散创造条件。行政疏解的主要是公共机关(行政部门、公共事业部门以及国有企业)和有污染的工厂,其他企业疏解主要发挥市场作用。

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